Avoirs russe : la Belgique contre le reste (Carte blanche)

Une carte blanche de Pieter Cleppe, rédacteur en chef du Brussels Report.

Bien que la Commission européenne ait finalement rendu publics ses projets de textes juridiques sur le financement d'une nouvelle aide d'au moins 90 milliards d'euros à l'Ukraine, la Belgique continue de faire obstruction à un accord sur ce sujet. La Commission européenne souhaite fournir à l'Ukraine une aide colossale de 210 milliards d'euros, suite à la décision des États-Unis de ne plus apporter leur soutien financier au pays pour l'aider à résister à l'agression russe. Elle souhaite prêter 90 milliards d'euros à l'Ukraine et demande aux pays non européens de fournir 45 milliards d'euros supplémentaires, à l'instar des partenaires non membres de l'UE.

Pour financer cette aide, la Commission propose de convertir les avoirs gelés de la Banque centrale russe en une ligne de crédit sans intérêt pour l'Ukraine. La plupart de ces avoirs – environ 140 milliards d'euros – sont détenus dans un dépositaire central de titres à Bruxelles, Euroclear, ce qui signifie que l'État belge est responsable de toute contestation juridique de ce dispositif par la Russie. Comme la Russie pourrait récupérer ces avoirs si elle indemnisait l'Ukraine pour les dommages de guerre, cela ne constituerait pas vraiment une « confiscation », affirme la Commission européenne – mais cela n'a bien sûr aucun sens, car la Russie n'a pas donné son accord à cet arrangement.

Le gouvernement belge s'est donc fermement opposé au projet de la Commission, soulignant qu'il ne pourrait l'accepter que s'il y avait des « garanties juridiquement contraignantes, inconditionnelles, irrévocables, à la demande, conjointes et solidaires » de la part de tous les autres États membres de l'UE pour couvrir les éventuelles retombées, telles que les frais d'arbitrage, les intérêts, la perte d'opportunités d'investissement et même la « quantification de l'impact financier sur le crédit de la Banque centrale de Russie ». Dans une lettre cinglante adressée à la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, le Premier ministre belge Bart De Wever a qualifié le prêt de réparation proposé de « fondamentalement erroné » et truffé d'écueils juridiques et financiers.

De plus, le fait que des États membres de l'UE tels que la France, l'Allemagne, Chypre et la Suède semblent également détenir des milliards d'actifs russes gelés ne réjouit pas la Belgique, d'autant plus qu'il n'est pas clair si ces États membres transfèrent également à l'Ukraine les recettes fiscales supplémentaires résultant de ces actifs gelés, comme l'a fait la Belgique.

Comme alternative, la Belgique a suggéré de ne pas toucher aux avoirs russes et de financer plutôt le soutien à l'Ukraine par le biais d'une dette européenne émise conjointement. Cette solution est toutefois contestée par une grande majorité des États membres, en raison de l'impact immédiat qu'elle aurait sur leurs budgets nationaux. Une autre option, à savoir des subventions non remboursables accordées bilatéralement par les États membres de l'UE à l'Ukraine, est vouée à l'échec pour la même raison, car les finances nationales européennes ne sont pas vraiment florissantes en ce moment.

Violation du traité de l'UE ?

Le ministre belge des Affaires étrangères, Maxime Prévot, a averti que passer outre les demandes belges reviendrait à « mettre en faillite » l'UE. Il a notamment ajouté en début de semaine qu'« ils explorent toute une série d'options, y compris, si nécessaire, la possibilité d'adopter la décision à la majorité qualifiée, c'est-à-dire en contournant la décision belge ».

Aujourd'hui, la Commission européenne a décidé d'ignorer les préoccupations de la Belgique et a présenté son plan, non seulement en proposant d'utiliser les actifs russes, mais en affirmant même que cette décision pouvait être prise à la majorité qualifiée des États membres de l'UE, soit 55 % des États membres représentant 65 % de la population de l'UE. En d'autres termes, la Commission européenne estime qu'il devrait être possible de passer outre le vote de la Belgique sur une décision qui, selon le gouvernement belge, risque de mener le pays à la faillite. Cela est sans précédent et constitue une preuve supplémentaire du manque de contrôle de l'institution dirigée par von der Leyen.

À cet égard, il est intéressant de noter que la Commission européenne souhaite apparemment recourir à l'article 122 du traité UE en combinaison avec la majorité qualifiée afin d'éviter qu'un seul État membre – la Hongrie ou la Slovaquie, notamment – puisse opposer son veto à la prolongation des sanctions contre la Russie. Ces sanctions doivent être renouvelées tous les six mois et, jusqu'à présent, chaque État membre de l'UE dispose d'un droit de veto. La crainte est que la levée des sanctions oblige légalement la Belgique à restituer immédiatement les milliards manquants à la Russie, au cas où le projet Euroclear de la Commission européenne aurait été approuvé.

En fin de compte, il existe une alternative : une coalition de volontaires qui met à disposition des fonds pour l'Ukraine.

L'article 122 du traité UE est un article vague qui permet le vote à la majorité qualifiée lorsque cela est nécessaire pour décider de « mesures appropriées à la situation économique ». Il a déjà été utilisé comme base juridique pour adopter le tout premier plan de sauvetage de la zone euro, le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), en 2010, obligeant ainsi les États membres non membres de la zone euro à assumer la responsabilité financière des plans de sauvetage de la zone euro. Le fonds de relance Covid de l'UE et le fonds de chômage SURE de l'UE sont également fondés sur l'article 122, tout comme le nouveau fonds de défense SAFE de l'UE, doté de 150 milliards d'euros. Le Parlement européen a déposé un recours devant la Cour de justice de l'UE contre le règlement SAFE au motif qu'il n'est pas impliqué alors que l'article 122 constitue la base juridique, ce qui montre le caractère fragile de cette approche. En outre, la Cour constitutionnelle allemande a mis en garde contre la légalité de l'utilisation de l'article 122 comme base pour le fonds de relance Covid, qui a ensuite été vivement critiqué par la Cour des comptes européenne.

En résumé, l'approche de la Commission européenne n'offre aucune garantie juridique solide à la Belgique. De plus, même si l'on optait pour cette solution, on peut se demander s'il est légitime que la Commission européenne contourne ainsi la loi. « C'est fou et je ne comprends pas comment ils pensent s'en tirer », a commenté un haut fonctionnaire d'un État membre en réponse à la proposition d'utiliser l'article 122 du TFUE pour contourner les droits de veto, ajoutant : « Le précédent que vous créez pourrait avoir des répercussions considérables. »

Des questions profondes

En réponse à la proposition de la Commission européenne, le Premier ministre belge De Wever a nié que la Belgique serait seule à s'y opposer, déclarant : « Cela peut sembler être le cas. Mais je pense que de nombreux pays ne s'expriment pas, et je comprends pourquoi. Je pense même que tout le monde comprend que nos demandes sont rationnelles et très raisonnables, et qu'elles devraient être satisfaites. La question est de savoir si elles pourront l'être, et jusqu'à présent, cela n'a pas été le cas. » Il a promis qu'il restait encore du temps avant le sommet européen du 18 décembre, ajoutant : « Nous n'allons pas risquer des centaines de milliards pour la Belgique. Ni aujourd'hui, ni demain, ni jamais. »

Ceux qui tiennent tant à confisquer les actifs gelés d'Euroclear devraient expliquer pourquoi cette opération ne se retournera pas spectaculairement contre eux. La Russie pourrait riposter devant les tribunaux occidentaux, qui sont indépendants, sans parler des tribunaux d'arbitrage. La Russie pourrait également confisquer des actifs occidentaux en représailles, ou encourager ses alliés, y compris peut-être la Chine, à le faire. Les investisseurs non occidentaux pourraient retirer leurs actifs de l'Occident, et pas seulement de la Belgique.

Tout cela, juste pour obtenir au mieux deux ans de financement supplémentaire pour l'Ukraine et pour éviter de payer pour aider directement l'Ukraine, ce qui pourrait de toute façon devenir inévitable par la suite. La Banque centrale européenne a refusé de soutenir le plan de la Commission européenne en invoquant l'interdiction du financement monétaire. Les diplomates d'autres États membres de l'UE ont déclaré qu'ils ne pouvaient accepter les demandes de la Belgique, car cela mettrait la viabilité financière de leur pays à la merci d'une décision de justice, les exposant potentiellement à des remboursements de plusieurs milliards d'euros des années après la fin de la guerre en Ukraine. Sans parler de l'intérêt de l'administration Trump pour les milliards d'Euroclear.

Les pays européens membres de l'OTAN pensent-ils vraiment pouvoir s'en tirer en détournant rapidement cet argent avant que leur fournisseur de sécurité américain ne le fasse ? Ce ne serait pas une bonne idée si Trump imposait la confiscation effective de ces actifs. Il n'existe aucun précédent connu. Les avoirs irakiens gelés ont été utilisés pour indemniser les victimes de l'invasion du Koweït par l'Irak en 1990 et de la prise de l'ambassade américaine à Téhéran par l'Iran en 1979, mais ces mesures étaient juridiquement solides car elles faisaient partie d'accords de paix post-conflit – respectivement une résolution de l'ONU et un accord diplomatique.

La Belgique contre le reste n'est pas exactement une situation courante dans l'élaboration des politiques de l'UE. Ensuite, la position du Premier ministre De Wever bénéficie d'un large soutien idéologique, y compris de la part de l'opposition. La conclusion est claire : si les pays européens veulent continuer à soutenir l'Ukraine – une excellente idée, compte tenu de la manière dont le soutien militaire occidental a contribué à contenir l'agression russe –, ils devront en payer le prix. En fin de compte, il existe une alternative : une coalition de volontaires qui met à disposition des fonds pour l'Ukraine. Jusqu'à présent, c'est ainsi que l'Europe a soutenu l'Ukraine.

Pieter Cleppe, rédacteur en chef du Brussels Report

(Photo Nicolas Tucat/AFP : Bart De Wever, Premier ministre belge, et Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne, Bruxelles, 14 novembre 2025)