Hoe de EU van de open markt een subsidiefabriek maakte

Belastingbetaler, niet de overheid, betaalt

Een subsidie is geen gratis geld. Het is geld dat wordt weggehaald bij activiteiten die zichzelf bedruipen, om activiteiten te financieren die dat (nog) niet doen. Wie subsidies als overheidssteun omschrijft, laat een essentieel woord weg: het zijn belastingbetalers die de rekening betalen. Dat onderscheid klinkt academisch, maar heeft verstrekkende gevolgen voor hoe we het subsidiedebat in Europa moeten beoordelen.

De cijfers zijn indrukwekkend. In 2024 keurde de Europese Commissie in totaal 168,2 miljard euro aan staatssteun goed binnen de Europese Unie. Dat was het equivalent van bijna één procent van het bruto binnenlands product van de hele unie. Toch was dat nog een normalisering: in 2022, op het hoogtepunt van de energiecrisis na de Russische invasie van Oekraïne, piekte het bedrag op 237 miljard euro. Zelfs in rustige tijden lagen de subsidies vóór de coronapandemie in 2019 al op 136,5 miljard euro. Op lange termijn verdubbelde de totale staatssteun in de EU bijna tussen 2012 en 2019, nog vóór de opeenvolgende crises de sluizen verder openzetten.

Die structurele stijging valt moeilijk als tijdelijk te bestempelen. Wat als crisisinstrument werd gepresenteerd, is stilaan industriebeleid geworden.

Subsidies als nationale industriepolitiek

Duitsland voert dat beleid het meest agressief. Bij de energiecrisis pompte Berlijn meer staatssteun in zijn economie dan alle andere 26 EU-lidstaten samen: 72,8 miljard euro op een Europees totaal van 140 miljard euro via het noodinstrument van de Commissie. Bij de subsidiëring van de decarbonisatie van de staalindustrie tekent Duitsland voor 46 procent van alle Europese overheidsgiften, terwijl zijn aandeel in de Europese staalproductie op 35 procent ligt. Het is een nationale industriepolitiek geworden, die achteraf Europese goedkeuring krijgt.

Dit creëert een valse concurrentie binnen de interne markt. Stegra, een Zweeds fabrikant van groen staal, ontving slechts vijf procent subsidie op zijn investeringskosten vanuit Stockholm of Brussel. In landen als Duitsland of Frankrijk lopen vergelijkbare subsidies op tot veertig tot zestig procent. Henrik Henriksson, topman van Stegra, omschrijft dat in de Financial Times als 'een beetje spelen met vuur'. De interne markt, één van Europa's krachtigste troeven in mondiale concurrentie, dreigt zo van binnenuit te verscheuren.

KMO vangt bot

Een patroon dat zich daarbij opdringt: grote ondernemingen met gespecialiseerde teams die subsidiedossiers beheersen, halen het leeuwendeel binnen. Europese data over de periode 2007-2011 lieten al zien dat negentig procent van alle staatssteun voor onderzoek en innovatie naar grote bedrijven ging. Slechts tien procent gaat naar kleine en middelgrote ondernemingen (kmo's). Recente analyses bevestigen dat dit patroon hardnekkig overeind blijft. Kmo's, de ruggengraat van de Europese economie en goed voor meer dan de helft van de Europese werkgelegenheid, beschikken zelden over de administratieve capaciteit om te concurreren met de lobbyafdelingen en subsidie-consultants van multinationale concerns.

Zwitserland doet het anders

Wie wil begrijpen wat Europa anders kan doen, kijkt het best naar Zwitserland. Het land maakt geen deel uit van de EU, ontvangt geen Europese cohesiefondsen, en voert geen actief industriesubsidiebeleid voor zijn maakindustrie. Toch scoort het jaar na jaar bovenaan in mondiale ranglijsten voor concurrentievermogen. De OESO benadrukt in haar Zwitserse economische analyse dat het land zijn veerkracht haalt uit een open economie, een flexibele arbeidsmarkt, uitstekend onderwijs en gerichte overheidsinvesteringen in onderzoek en hoger onderwijs, niet uit directe bedrijfssubsidies. Roche, Novartis, ABB en Nestlé bouwen hun globale positie uit zonder structurele noodsteun van de belastingbetaler.

China kopiëren is een verloren strijd

China doet dat anders, maar ook het Chinese voorbeeld is genuanceerder dan de Europese politiek suggereert. Directe fiscale subsidies in China stabiliseerden na 2008 op ongeveer 0,8 procent van het bruto binnenlands product. Vergelijkbaar met sommige EU-lidstaten. Het totale plaatje is breder: wanneer goedkope staatsleningen, belastingvoordelen en gesubsidieerde grondprijzen worden meegerekend, schatten onderzoekers de totale kost van het Chinese industriebeleid op vier procent van het binnenlands product. Grote industriële bedrijven in China ontvangen relatief tot hun omzet tot negen keer meer overheidssteun dan vergelijkbare bedrijven in de OESO-ruimte. Dat is een structureel voordeel dat Europa moeilijk kan evenaren zonder zijn eigen begrotingsregels en marktprincipes te ondermijnen.

VS: subsidies zijn voor iedereen toegankelijk

De Verenigde Staten kiezen een andere aanpak via de Inflation Reduction Act (IRA), de Amerikaanse klimaatwet uit 2022. In plaats van directe subsidies per bedrijf, werken de VS met brede fiscale kredieten. Die zijn voor elk bedrijf toegankelijk dat aan de voorwaarden voldoet. Het Europees Instituut voor Politieke Economie (ECIPE) stelt in recent onderzoek vast dat het Europese model de voorkeur geeft aan geselecteerde gevestigde bedrijven boven de privésector als geheel. Ook aan directe giften boven andere beleidsinstrumenten en aan middentechnologische sectoren boven hoogtechnologische. Dat zijn precies de keuzes die Europa's concurrentieachterstand vergroten in plaats van verkleinen.

Econoom Tommaso Valletti, voormalig hoofdeconoom bij DG Comp (Directorate-General for Competition) van de Europese Commissie en nu verbonden aan Imperial College London, verwoordt het kernprobleem helder. "Het comparatief voordeel van de EU is de omvang en de openheid van haar interne markt. Gefragmenteerde subsidies ondermijnen precies dat wat de VS en China niet kunnen kopiëren." Elke euro subsidie die een Duits staalbedrijf concurrentievoordeel geeft ten opzichte van een Zweeds of Belgisch concurrent, is een euro die de eenheid van die markt verzwakt.

Europa's subsidiedebat mist een eerlijk vertrekpunt zolang het woord 'belastingbetaler' daarin ontbreekt. Subsidies worden voorgesteld als steun aan 'het bedrijfsleven', maar bedrijven betalen ze niet. Gezinnen doen dat via hun belastingen, en consumenten via hogere prijzen wanneer marktdiscipline verdwijnt. Wie dat gegeven weghoudt uit het debat, verkoopt industriepolitiek als gratis oplossing voor een probleem dat hij mee gecreëerd heeft.