Weinig animo voor uitbreiding van de EU

De uitbreiding van de Europese Unie stond de afgelopen maanden volop in de schijnwerpers. In augustus vond er in IJsland een referendum plaats, waarbij de kiezers zich uitspraken tegen voortzetting van de EU-onderhandelingen. Een strategie om het rijke IJsland tegelijk met het arme Montenegro tot de EU te laten toetreden, is daarom niet langer haalbaar.

Tijdens de "State of the Union“-toespraak van EU-Commissievoorzitter Ursula von der Leyen stelde zij dan weer een "geassocieerd lidmaatschap“ voor Canada voor, waarna zij werd teruggefloten door lidstaten die terughoudend stonden tegenover het hele idee, mede omdat zij door haar waren overrompeld, terwijl ook Canada de verwachtingen temperde.

Zelfs uitbreiding met het Verenigd Koninkrijk zou op een gegeven moment weer ter sprake kunnen komen. Naar verluidt heeft de Britse premier Andy Burnham geweigerd uit te sluiten dat EU-lidmaatschap in het volgende verkiezingsprogramma van zijn Labour-partij wordt opgenomen. Dat is iets waar enkele Labour-politici op aandringen.

Uiteraard zou een overwinning van de Reform-partij van Nigel Farage dat onmogelijk maken, maar EU-beleidsmakers zoals de Finse EVP-Europarlementariër Mika Aaltola, vicevoorzitter van de delegatie van het Europees Parlement voor de betrekkingen met het VK, lijken het belang van een nauwere economische relatie met het VK in te zien. Hij heeft voorgesteld om een relatie tussen de EU en het VK naar Zwitsers model na te streven, met "sectorale“ overeenkomsten, of "een soort regeling voor marktvrijheid, zoals met Zwitserland“. In zekere zin is de overeenkomst tussen de EU en het VK nu al een soort sui generis-overeenkomst naar Zwitsers model, maar zijn opmerkingen gaan verder en wijken duidelijk af van de vijandige houding van de EU ten opzichte van dergelijke flexibiliteit.

Moldavië

Ondanks de toegenomen discussies over associatieovereenkomsten met Canada en het VK, gaat het echte uitbreidingsdebat nog steeds over landen uit de onstabiele zuidoostelijke onderbuik van Europa.
Op 14 juli organiseerde de Europese Commissie vier toetredingsconferenties op dezelfde dag, waarbij EU-commissaris voor Uitbreiding Marta Kos verklaarde:

"Vandaag is een Super Tuesday voor de EU-uitbreiding. Voor het eerst in meer dan twee decennia houden we vier toetredingsconferenties op dezelfde dag. Onze vier koplopers – Oekraïne, Moldavië, Albanië en Montenegro – zetten allemaal grote stappen vooruit.

Met Oekraïne en Moldavië openen we cluster 6, dat gebieden zoals defensie en veiligheid omvat waar de argumenten voor hun EU-lidmaatschap bijzonder sterk zijn. Albanië zal zijn eerste hoofdstukken afsluiten. En Montenegro bevindt zich stevig in de eindfase van de formele onderhandelingen, nu het 18 van de 33 hoofdstukken heeft afgesloten.”

Vlak daarvoor gaf de denktank voor EU-zaken Bruegel het volgende commentaar:
"Montenegro, koploper bij de overname van het acquis, zou de toetredingsonderhandelingen mogelijk tegen eind 2026 of begin 2027 kunnen afronden. Albanië, dat minder ver is met hervormingen maar wel systematische vooruitgang boekt, wil de onderhandelingen tegen eind 2027 afronden. Moldavië en Oekraïne, die onlangs onderhandelingen hebben geopend over Cluster 1 (‘Fundamentals’, met inbegrip van regels inzake democratisch bestuur en onafhankelijkheid van de rechterlijke macht) van het acquis, hebben nog een veel langere weg te gaan dan de meeste van hun tegenhangers in de Westelijke Balkan, hoewel Moldavië sinds 2023 aanzienlijke vooruitgang heeft geboekt.”

Met name Moldavië heeft de aandacht getrokken. Twee weken geleden werd bekend dat de Europese Commissie interne middelen herverdeelt ten gunste van het uitbreidingsproces van Moldavië, nadat het tempo van de hervormingen in het land de capaciteit van de desbetreffende afdeling van de Europese Commissie om dit bij te houden, had overtroffen. Desondanks blijft de toetreding van Moldavië politiek gekoppeld aan die van Oekraïne, die momenteel is vastgelopen, mede door verzet van Hongarije.
Afgezien van het feit dat een deel van het Moldavische grondgebied in de praktijk bezet wordt door een nogal oorlogszuchtig “derde land”, moeten er inderdaad nog heel wat kwesties worden opgelost. Een voorbeeld. In augustus verrichtten de Moldavische autoriteiten huiszoekingen in de kantoren van Rotalin Gaz, een Amerikaans gasbedrijf, in het kader van strafrechtelijke vervolging wegens een vermeende belastingontduikingsconstructie.

Het feit dat de huiszoekingen plaatsvinden vlak voor de uitspraak in een arbitragezaak die is aangespannen door het bedrijf tegen Moldavië, bij het International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) van de Wereldbank, roept vragen op. Het bedrijf stelt dat het te maken heeft met een gedeeltelijke onteigening van zijn aardgasdistributieactiviteiten, die de enige concurrent waren van het Russische staatsbedrijf Gazprom op de Moldavische markt.

Het is duidelijk dat dit, mocht het zo zijn, niet bepaald een goede indruk zou maken voor een land dat zich probeert los te wrikken uit de invloedssfeer van Rusland, zeker op vlak van energie. De Moldavische samenleving is verdeeld. Een referendum uit 2024 over het formeel vastleggen van de doelstelling van EU-lidmaatschap in de grondwet werd aangenomen met een zeer nipte meerderheid van 50,17 procent.

Corruptie

Ook voor Oekraïne en de zes landen van de Westelijke Balkan die nog geen deel uitmaken van de EU, is het debat over uitbreiding intensief voortgegaan. Eerder dit jaar stelde de Duitse bondskanselier Friedrich Merz voor om het land de "status van geassocieerd lid“ te verlenen, waardoor het "een belangrijke stap zou kunnen zetten door onmiddellijk dichter bij het volledige lidmaatschap te komen“ en "de lopende vredesonderhandelingen zou kunnen vergemakkelijken als onderdeel van een onderhandelde regeling“. Hij stelde ook voor om ‘innovatieve oplossingen’ toe te passen om de integratie van de Westelijke Balkan te bevorderen, door deze landen de status van waarnemer en bevoorrechte toegang tot de interne markt aan te bieden.

De ontwikkelingen in de betrokken landen zijn de belangrijkste factor hier, en zeker dan corruptie. Vorige week nog heeft de Oekraïense president Volodymyr Zelensky een nieuwe waarnemend procureur-generaal benoemd, nadat zijn voorganger was afgetreden vanwege een anticorruptieonderzoek. Eerder deze maand vertelde een onderzoeker bij het Oekraïense Nationale Anticorruptiebureau aan de Financial Times dat het bureau zaken heeft geopend tegen meer dan 60 parlementsleden wegens het kopen van stemmen, onrechtmatige verrijking en constructies die verband houden met staatsbedrijven.
Men zou kunnen stellen dat corruptieschandalen positief zijn, omdat ze suggereren dat er wellicht iets aan gedaan kan worden. Maar het feit dat er beschuldigingen zijn geuit tegen verschillende leden van Zelensky’s naaste kring is niet bepaald goed nieuws voor het streven van Oekraïne om toe te treden tot de EU of voor zijn hoop op meer financiële steun van de EU.

Enkele jaren geleden werd geschat dat toetreding van Oekraïne tot de EU zou betekenen dat het land in zeven jaar tijd maar liefst 186 miljard euro aan EU-middelen zou ontvangen, volgens een interne nota van de Raad van de EU.

Dit zou logischerwijs betekenen dat de huidige EU-lidstaten "meer zullen moeten betalen en minder zullen ontvangen“, aldus het document, waarin ook werd uiteengezet dat de voorbereidingen voor de uiteindelijke toetreding van Oekraïne, Moldavië, Georgië en zes landen van de Westelijke Balkan intern moesten worden uitgevoerd, en niet in het openbaar.

Destijds verwoordde een over dit onderwerp geciteerde EU-ambtenaar het nog veel duidelijker:
"Laten we eerlijk zijn: niemand wil het vóór de Europese verkiezingen over deze [uitbreiding] hebben. (…) Praten over minder subsidies voor Europese boeren is niet iets wat je in je verkiezingsslogans zou willen opnemen — of als munitie voor extreemrechts zou willen geven.”

In het verleden zijn pogingen mislukt om de corruptie in Oekraïne aan te pakken door het succesvolle recept van Georgië uit de jaren 2000 toe te passen, waar president Mikheil Saakashvili en zijn minister van Economische Zaken Kakha Bendukidze erin slaagden om indrukwekkende vooruitgang te boeken in de strijd tegen corruptie – bevestigd door internationale ranglijsten – door simpelweg de staat uit de economie te halen.

Het toekennen van meer EU-middelen aan Oekraïne is misschien te rechtvaardigen, gezien het feit dat het land moedig een verdedigingsoorlog tegen Rusland voert. Het toekennen van meer EU-middelen aan andere kandidaat-lidstaten met een hoog corruptieniveau zal de situatie daar echter alleen maar verergeren, gezien de ervaringen in Georgië – voordat het land weer een terugval kende.

Weinig politiek animo voor uitbreiding

Wat in dit debat vaak over het hoofd wordt gezien, is wat de EU-burgers hiervan vinden. Vorig jaar bleek uit een Eurobarometer-enquête dat 56 procent van de EU-burgers voorstander was van verdere EU-uitbreiding, maar een meerderheid in landen die grote nettobetalers zijn, zoals Duitsland, Frankrijk en Italië, was "niet erg voorstander“ of "helemaal geen voorstander“.

Op politiek niveau lijkt er zeer weinig animo voor uitbreiding te bestaan. In EUObserver gaat Adnan Ćerimagić, senior analist bij het European Stability Initiative, in op de rol van EU-uitbreiding in de recentste "Staat van de Unie“-toespraak van von der Leyen, waarbij hij opmerkt dat "uitbreiding weliswaar niet ontbrak, maar slechts kort aan bod kwam“. Het kwam aan het einde van de 80 minuten durende toespraak ter sprake, in een belofte om "stappenplannen voor de kandidaat-lidstaten die de meeste vooruitgang hebben geboekt“ voor te stellen, verpakt in de inmiddels bekende retoriek van verdienste en gedeelde waarden. Een stappenplan is een proces, geen eindbestemming.

Aangezien er geen enkele erkenning werd gegeven aan het feit dat Montenegro ernaar streeft de onderhandelingen dit jaar af te ronden, leek het lidmaatschap hierdoor verder weg in plaats van dichterbij, en werd er met geen woord gerept over de vraag of toetreding de Montenegrijnen beter af zou maken.”

Hij stelt dat als er één land is dat uitbreiding verdient, het Montenegro is, en schrijft: „Montenegro is het eenvoudigste geval: zo’n 600.000 inwoners, een economie die draait op toerisme, sinds 2017 lid van de NAVO, volledig afgestemd op het buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU, zonder dat er ooit oorlog op zijn grondgebied is gevoerd en zonder de geschillen waarmee sommige van zijn buurlanden te kampen hebben, en met een regering die duidelijk lid wil worden. Als de Unie Montenegro niet kan toelaten, zal zij ook een moeilijker geval als Servië, Bosnië en Herzegovina of Kosovo niet toelaten.”

Het vooruitzicht op veel EU-middelen heeft het wellicht gemakkelijker gemaakt om de politieke elites van kandidaat-lidstaten te overtuigen om toetreding tot de EU te steunen, maar er is een keerzijde aan de medaille. Kiezers in netto-betalende landen staan waarschijnlijk terughoudender tegenover het toelaten van armere lidstaten. In die zin kan het terugschroeven van de omvang van de EU-begroting uiteindelijk de uitbreiding van de EU net waarschijnlijker maken.