Stop het verkeerd subsidiëren van de "Vlaamse film"

Het Laatste Nieuws kopte recent: "Ruim 31 miljoen euro subsidies voor 83 Vlaamse films, maar de filmzalen blijven vaak leeg." De krant stelt dat het Vlaams Audiovisueel Fonds (VAF), dat de subsidies verdeelt, steevast de minst populaire films lijkt te steunen van een beperkt clubje filmmakers.

Zo waren er recent verschillende releases die teleurstelden. Het voor het prestigieuze Filmfestival van Berlijn geselecteerde Dust haalde slechts 10.000 bezoekers. Zondag de Negenste met Peter Van den Begin en Josse De Pauw trok maar 30.000 bezoekers. Skiff van Cecilia Verheyden kreeg 627.500 euro VAF-steun en werd door amper 3.000 mensen gezien. Real Faces van Leni Huyghe ontving 250.000 euro en haalde welgeteld 1.700 bioscoopbezoekers.

Soms worden zelfs bioscoopbezoekers zelf gesubsidieerd via acties waarbij een tweede ticket gratis is. Voor hoeveel bezoekers kan zo'n miljoenenproject eigenlijk gesubsidieerd worden?

De vraag of al dat Vlaamse geld wel goed besteed wordt, moet gesteld worden. Vlaamse producenten kiezen bovendien steeds vaker voor internationale co-producties waarin nauwelijks of geen Nederlands wordt gesproken. Julian van Cato Kusters is voornamelijk Franstalig. Coward van Lukas Dhont werkt met veel Franstalige acteurs. En Let Love In van Felix Van Groeningen ademt een uitgesproken Italiaanse sfeer. Allemaal bekostigd met Vlaams overheidsgeld.

Wanneer zijn subsidies te verantwoorden?

Subsidies kunnen worden gelegitimeerd door te argumenteren dat Vlaamse films eigenschappen hebben van wat economen publieke goederen noemen. Politieke retoriek ("publiek belang!") hanteert vaak te luie criteria. Subsidies voor films waar nauwelijks vraag naar is, kunnen niet zomaar beschouwd worden als publieke goederen. Ze zijn een politieke voorkeur, betaald met dwang via belastingen, niet vanzelfsprekend cultuurbeleid.

De impliciete redenering luidt dan: "De markt faalt omdat mensen niet genoeg waarderen wat wij (politici, 'experten') belangrijk vinden." Dat is een waardeoordeel, geen technisch marktfalen. Ik bespreek dit uitgebreider in mijn boek Overheid+Markt.

Wat de Vlaamse overheid via het VAF doet, namelijk het subsidiëren van films, is iets anders dan het financieren van publieke goederen. Films die nauwelijks 10.000 mensen aantrekken, zijn geen publieke goederen. Dat klinkt misschien nobel, maar het betekent vooral dat er weinig belangstelling voor bestaat. Ze slagen er enkel dankzij politieke invloed en lobbying in hun productie met belastinggeld te realiseren.

Economen spreken hier over goederen waarvan de overheid vindt dat mensen er te weinig van consumeren volgens hun eigen voorkeuren of die van toekomstige generaties. De argumenten daarvoor kunnen paternalistisch zijn ("mensen onderschatten de waarde"), externaliteiten, of meritocratische oordelen ("dit verheft de cultuur").

Geen fundamenteel marktfalen

De meeste VAF-gesubsidieerde fictiefilms en documentaires halen minder dan 10.000 à 20.000 bioscoopbezoekers in Vlaanderen. Sommige blijven zelfs onder de 5.000 bezoekers. Dat is geen publiek goed in de strikte economische betekenis. Filmzalen kennen schaarste: elke bezoeker neemt een zitplaats in. Bij echte publieke goederen kan iedereen tegelijk van hetzelfde voordeel genieten zonder dat dit ten koste gaat van anderen.

Bovendien is het perfect mogelijk om niet-betalers uit te sluiten van de baten, in tegenstelling tot bijvoorbeeld bij landsverdediging. Dat gebeurt dagelijks in bioscopen, via streamingdiensten met digitaal rechtenbeheer en via pay-per-viewsystemen.

Er is dus geen fundamenteel free-riderprobleem. De markt faalt niet. Zelfs wanneer er sprake zou zijn van positieve maatschappelijke effecten, blijft het bijzonder moeilijk om te bepalen hoeveel subsidie nodig is. Daarvoor moet minstens antwoord worden gegeven op enkele vragen:

• Hoe groot is de maatschappelijke meerwaarde van een specifieke Vlaamse film?
• Hoeveel culturele identiteit creëert die film werkelijk bij mensen die hem nooit bekijken?
• Hoeveel daarvan zou ook zonder subsidie zijn ontstaan?

Subsidies worden vaak eerder bepaald door politieke zichtbaarheid, lobbykracht en budgettaire inertie dan door ernstige kosten-batenanalyses.

Administratieve en politieke kosten

Subsidies impliceren dat er wordt betaald met geld dat via belastingen onder dwang wordt opgehaald en dat weegt op arbeid, investeringen en consumptie. Daarnaast zijn er aanzienlijke administratieve kosten voor aanvragen, beoordelingen, controles en rapportering. Producenten en sectororganisaties investeren tijd en middelen om subsidies binnen te halen in plaats van waarde te creëren voor consumenten. De projecten die het best scoren bij subsidieaanvragen zijn niet noodzakelijk de projecten met de hoogste maatschappelijke waarde.

We zien te vaak bij gesubsidieerde films een lage betalende vraag (dus geen publiek goed) en voordelen voor een kleine, goed georganiseerde groep van producenten, acteurs en festivals. Voor de rest van de bevolking zijn er typisch zeer diffuse en moeilijk meetbare "culturele" baten.

Daarom moet de drempel voor subsidiëring hoog liggen. Alternatieve mechanismen dienen aangeboord te worden, zoals private sponsoring, crowdfunding en vouchers. Dat rechtvaardigt op zijn best een bescheiden en tijdelijke ondersteuning via belastingvoordelen of consumentenvouchers, waarbij het publiek zelf meer inspraak krijgt. Een structureel subsidiefonds dat decennialang blijft groeien, is veel moeilijker te verantwoorden.

De logica van de politieke economie

Er is ook een politieke verklaring voor het voortbestaan van dergelijke subsidies. Filmmakers, producenten en culturele lobby's zijn goed georganiseerd. Deze belangengroepen hebben veel connecties en kunnen politici gemakkelijk mobiliseren. Belastingbetalers zijn daarentegen een veel bredere en diffuser georganiseerde groep.

De literatuur wijst daarnaast op criteria van prestige. Een regering vindt het feit dat er af en toe een Vlaamse film geselecteerd wordt voor een buitenlands filmfestival al voldoende. De regisseur is aanwezig met een vliegtuigticket dat mee door het VAF wordt betaald. En daar blijft het dan bij.

Empirisch is het bewijs voor de legitimatie van brede merit-good-subsidies vaak zwak. Een merit good – soms ook een "bemoeigoed" genoemd – is een goed waarvan de overheid vindt dat burgers er meer van zouden moeten consumeren dan ze uit zichzelf doen. Studies uit onder meer Canada, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk tonen aan dat de vermeende multiplicatoreffecten op werkgelegenheid en toerisme regelmatig worden overschat.

Als er iets gesubsidieerd dient te worden voor zogenaamde publieke goederen, dan beperkt dat zich tot filmarchivering, restauratie en filmonderwijs en -opleiding.

Ivan Van de Cloot
Hoofdeconoom Stichting Merito